Las Complicadas Empresas Públicas en el Ecuador

La Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP) es la norma que regula la constitución, organización, funcionamiento, fusión, escisión y liquidación de las empresas públicas en el Ecuador. Establece procedimientos específicos para que las entidades estatales sujetas a esta ley funcionen con autonomía económica, financiera, administrativa y de gestión, pero al mismo tiempo bajo controles y mecanismos de rendición de cuentas orientados por la Constitución y la planificación estatal. Además, la LOEP define la integración de los órganos de dirección, los principios de gestión y la regulación del talento humano, así como los criterios para la extinción y liquidación de empresas cuando dejan de cumplir sus fines o resultan inconvenientes para la economía nacional o el interés público.

Desde 2012 hasta mediados de los años 2020, el Estado ecuatoriano inició procesos de liquidación de varias empresas públicas que, bajo distintos gobiernos, acumularon resultados negativos o no cumplieron con objetivos de servicio y eficiencia. Un análisis cuantitativo de estos procesos muestra que ocho empresas públicas generaron pérdidas acumuladas por aproximadamente USD 692,4 millones entre 2012 y mayo de 2020, de acuerdo con datos recopilados por la Empresa Coordinadora de Empresas Públicas (EMCO).

Estos ocho casos de liquidación incluyeron a Ferrocarriles del Ecuador EP, Ecuador Estratégico, los Centros de Alto Rendimiento (CEAR), la aerolínea Tame, la Unidad Nacional de Almacenamiento (UNA), Siembra EP (ex Yachay), Correos del Ecuador y Medios Públicos EP. Entre estas empresas, algunas, como Tame EP, presentaban un patrimonio neto negativo significativo, con estimaciones alrededor de USD 398 millones en patrimonio negativo, complicando aún más su proceso de cierre.

Desde una perspectiva cualitativa, según el portal Primicias, las razones que llevaron a estas liquidaciones incluyen ineficiencias operativas persistentes, pérdidas financieras recurrentes, sobrecostos en nóminas y dificultades administrativas para gestionar activos y pasivos, casos de corrupción, entre otras. El proceso de liquidación mismo ha enfrentado dificultades administrativas sustanciales, como la lenta venta de activos —solo alrededor del 30% de activos de empresas en liquidación fue vendido— y retos en la desvinculación de personal, aunque entre 2017 y 2021 la nómina de empleados de estas empresas se redujo de más de 6.000 a cerca de 900 personas.

En este contexto, los pasivos de las empresas en proceso de liquidación superaban los USD 410,6 millones, frente a activos con un valor estimado en USD 1.045 millones y un patrimonio consolidado de cerca de USD 635 millones, lo que refleja un desequilibrio entre obligaciones financieras y la capacidad real de recuperación a través de activos.

Un caso que ejemplifica tendencias estructurales en empresas públicas de sectores estratégicos es Petroamazonas EP, que si bien no ha sido objeto de liquidación, fue creada bajo el amparo de la LOEP y representa la complejidad de administrar una empresa petrolera estatal con autonomía, mientras se espera que contribuya a ingresos y planificación estratégica del Estado.

Además de estas grandes empresas del ejecutivo, empresas públicas locales y municipales han enfrentado sus propias complejidades administrativas y financieras. Por ejemplo, en años recientes hubo debates en Gobiernos Autónomos Descentralizados sobre la liquidación o restructuración de empresas municipales de agua potable y alcantarillado, como la Empresa Pública Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Pedro Vicente Maldonado, donde se pudo observar intesas discusiones de concejales cantonales sobre la histórica operatividad y eficiencia de la misma, pasando a la viabilidad jurídica de su liquidación conforme a ordenanzas locales y la LOEP, situación que no ocurre hasta la fecha, a pesar de haber sido tomada una decisión a través del Concejo Municipal y el correspondiente Directorio, generando gastos para los contribuyentes locales, especialmente al mantener el personal liquidador, producto de la deficiente planificación y ejecución de la liquidación empresarial que a su vez es causada por el desconocimiento técnico y legal de los representantes del GAD.

De manera cuantitativa, en un panorama más amplio, alrededor de 269 empresas públicas con presupuestos que superan los USD 16.200 millones al año operan en diferentes niveles del Estado, con una concentración de recursos en pocas empresas grandes bajo la función ejecutiva, lo que refleja la envergadura del sector público empresarial y la complejidad de su regulación y supervisión.

En cuanto a la generación de resultados, no todos los casos de empresas públicas han sido negativos; por ejemplo, en 2023 se reportó que varias entidades generaron cifras positivas, aunque con disminución de aportes frente a años anteriores, y algunas empresas continuaron mostrando pérdidas, lo que pone de manifiesto la necesidad de una gestión empresarial pública más robusta y eficiente.

En términos de gestión humana, la LOEP exige procesos de selección del talento humano alineados con principios empresariales y administrativos, así como limitaciones estrictas para la participación de funcionarios en actividades que puedan implicar conflictos de interés, lo que busca reforzar la responsabilidad y transparencia en estas entidades.

A pesar de que el artículo 55 y siguientes de la LOEP determinan que la propuesta para liquidar una empresa pública debe provenir del ministerio o autoridad rectora, con una propuesta motivada al directorio de la empresa, y que los administradores durante la liquidación quedan con facultades limitadas para evitar nuevos compromisos financieros, la experiencia evidencia que, aunque la LOEP ofrece marcos y pasos claros para disolver o liquidar empresas públicas, las dificultades administrativas reales, como la venta de activos, el pago de pasivos, la desvinculación de personal con los consabidos pagos de liquidaciones y la transferencia de funciones, han generado plazos prolongados y retos financieros adicionales, lo que subraya la necesidad de revisar tanto la gestión interna como el entorno regulatorio para mejorar la eficiencia y sostenibilidad de las empresas públicas en el país.

EPMJ